今年的两会，除了雾霾，如何尽早创建起科学公正的生态补偿制度也是注目生态环境的代表委员们所注意的。　　创建生态补偿制度是保证生态功能区建设的必须，生态区群众的发展权与非生态区群众的发展权是公平的。国家为执着宏观上经济、社会和生态效益的最大化，规划了有所不同的功能区，并分别制订了适当的优化研发、重点研发、容许研发、禁令研发的政策。

确保功能区规划落到实处，必须设计适当的生态补偿制度。如果没生态补偿制度决定，容许研发、禁令研发区域就不会自由选择博弈论不道德，造成缩、严禁过热。

针对生态补偿制度的长年缺位现状，四川省阿坝州人大常委会主任王福耀建议，国务院涉及部委不应强化专责协商，严肃辨别和分析多年来生态补偿试点获得的经验及不存在的难题，尽早创建完备生态补偿制度。　　对生态功能区的最先注目　　对生态功能区的最先注目要追溯到2005年。那时，党的十六届五中全会《关于制订国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》首次明确提出，按照谁研发谁维护、谁获益谁补偿的原则，减缓创建生态补偿机制。第十一届全国人大四次会议审查会通过的十二五规划纲要就创建生态补偿机制不作了专门阐释，拒绝研究成立国家生态补偿专项资金，实行资源型企业可持续发展准备金制度，减缓制订实行生态补偿条例。

党的十八大报告明确要求创建体现市场供需和资源匮乏程度、反映生态价值和代际补偿的资源有偿用于制度和生态补偿制度。全国人大倒数三年将创建生态补偿机制作为重点建议。　　2005年以来，国务院每年都将生态补偿机制建设列入年度工作要点，并于2010年将研究制订生态补偿条例列为法律计划。

近年来，各地区、各部门在大力实行生态维护建设工程的同时，积极探索生态补偿机制建设，在森林、草原、湿地、流域和水资源、矿产资源研发、海洋以及重点生态功能区等领域获得了大力进展和初步成效。如浙江、江西、江苏、湖北、福建针对水生态功能区，在一些主要流域分别积极开展了流域生态补偿，断面水质微克时由上游给与下游补偿，断面水质指标值高于掌控指标时由下游给与上游补偿；四川省在岷江、沱江干流及最重要支流穿过的市（州）和官僚主义试点县（市）积极开展断面水质考核，全面推行跨界断面水质微克资金扣缴制度。

这些水质保护措施对于实行主体功能区战略、增进欠发达地区和贫困人口分享改革发展成果、减缓建设生态文明具备最重要意义。　　补偿条例千呼万唤不出来　　党的十八大和十八届三中全会对生态文明建设的重要性和紧迫性也做出了科学阐述，把生态文明建设划入到五位一体总体发展战略中展开谋划和部署，明确要求创建体现市场供需和资源匮乏程度、反映生态价值和代际补偿的资源有偿用于制度和生态补偿制度。新的修改的《环境保护法》第31条明确规定：国家创建、完善生态维护补偿制度。应当说道，我国生态补偿制度从国家推崇的程度谈，目前理所当然万事俱备，呼之欲出。

　　李克强总理在今年的政府工作报告中明确提出，森林草原、江河湿地是大大自然赐给人类的绿色财富，必需有加爱护；要前进根本性生态工程建设，扩展重点生态功能区，办成生态文明先行示范区，积极开展国土江河综合整治试点，不断扩大流域上下游纵向补偿机制试点，维护好三江源；不断扩大天然林维护范围，有序暂停天然林商业性砍伐；今年追加退耕还林还草1000万亩，造林9000万亩。但对于生态补偿制度，报告依然没具体的阐释。全国人大常委会工作报告中也认为，常委会注目国家财政水利资金投入与用于情况并积极开展监督，明确提出科学安排水利资金、增大财政投入、完备过河管理体制和水生态补偿机制、强化资金项目管理和绩效管理等意见，对于水生态补偿机制明确规范继续执行的阐释也是缺陷的。

　　而在目前，国家关于生态补偿的政策是，在综合考虑到生态维护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采行财政移往缴纳或市场交易等方式，对生态保护者给与合理补偿。不可否认，这具体界定了生态保护者与受益者的权利义务，具备最重要的推展意义。但是创建生态补偿制度是一项艰难而简单的系统工程，牵涉到各个方面的关系，事关有所不同主体利益，各地各部门政策规定更为集中和笼统。同时，补偿领域和主客体过于具体，方式较为单一，资金渠道较少，省际之间的补偿方式尚能在探寻之中。

相对于经济发展的市场需求，生态补偿制度迟缓显著。　　看不到的希望　　事实上，早在2013年4月，国家发展和改革委员会主任徐绍史在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二次会议上所写的国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告，详尽讲解了近几年国家层面以及地方政府的希望。　　2006年以来，多部门开始尝试合力前进生态补偿机制建设。

由国家发改委联合，各部门牵头积极开展生态补偿政策法规研究制订工作，最后由国家发改委草拟了《关于建立健全生态补偿机制的若干意见》印发稿和《生态补偿条例》草稿，明确提出了创建生态补偿机制的总体思路和政策措施。　　从2003年起，国家成立矿山地质环境专项资金，反对地方积极开展历史遗留和矿业权人灭失矿山的地质环境管理。2006年，国务院批准后表示同意在山西省积极开展煤炭工业可持续发展试点；同年，财政部会同国土资源部、原环保总局实施了创建矿山环境治理和生态完全恢复责任机制的指导意见，拒绝按矿产品销售收入的一定比例，萃取矿山环境治理和生态完全恢复保证金。

2010年，国土资源部实施发展绿色矿业的指导意见。目前，矿山环境治理和生态完全恢复责任制度早已构成。

　　同时，中央森林生态效益补偿基金制度、草原生态补偿制度以及重点生态功能区移往缴纳制度也早已创建。移往缴纳实行范围现不断扩大到466个县（市、区）。同时，中央财政还对国家级自然保护区、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园等禁令开发区给与补助金。

水资源和水土保持生态补偿机制正在探寻创建中。针对前进生态补偿机制建设的适当政策措施，如增大生态补偿资金投入力度、积极开展生态补偿试点、强化监测和监督考核等，也在因应积极开展。

　　各地也在主动探寻，大力前进重点领域生态补偿实践中。在矿产资源研发方面，有数30个省（区、市）创建了矿山环境完全恢复管理保证金制度。

截至2012年年底，有数80%的矿山交纳了保证金，总计612亿元，占应缴纳总额的62%。山西省从2006年开始展开生态环境完全恢复补偿试点，对所有煤炭企业征税煤炭可持续发展基金、矿山环境治理完全恢复保证金和转产发展资金。截至2012年年底，山西省总计征税煤炭可持续发展基金970亿元、煤炭企业萃取矿山环境完全恢复管理保证金311亿元，萃取转产发展资金140亿元。在海洋生态方面，临海省（市、区）坚决环境治理海陆专责，在城外填海造地、跨海桥梁、航道、海底排污管道等工程建设中积极开展海洋生态补偿试点。

在森林、草原、流域和水资源、湿地以及重点生态功能区方面，各地都采行科学有效地措施，增大财政补助金力度，给与生态移往缴纳，逐步不断扩大补偿范围。　　生态补偿制度建设难题待解　　当然，无法坚称，我国的生态补偿机制建设跟上较早，牵涉到的利益关系简单，对规律的理解水平受限，实行工作难度较小。徐绍史在关于生态补偿机制建设情况的报告中也提及了目前面对的诸多待解难题。　　难题之首与钱有关生态补偿力度脆弱。

据报，现有生态补偿主要集中于在森林、草原、矿产资源研发等领域，流域、湿地、海洋等生态补偿尚能正处于跟上阶段，耕地及土壤生态补偿仍未划入工作范畴。同时，补偿标准广泛偏高，资金来源渠道和补偿方式单一，资金缴纳和管理办法不完备。在国家和地方层面，尚能缺少纵向生态补偿的法律依据和政策规范；研发地区、获益地区与生态维护地区，流域上游地区与下游地区之间缺少有效地的协商平台和机制；资源税改革仍未覆盖面积除煤炭外的主要矿产品种，环境税尚能在研究论证中，碳汇交易、排污权交易、水权交易等市场化补偿方式仍正处于探寻阶段。

这些都制约了生态补偿资金筹措，导致多元化补偿方式无法已完成。　　另外就是基础性政策制度缺位。

具体生态补偿主体、对象及其服务价值，必需以界定产权为前提，产权过于清晰制约生态补偿机制的创建。部分省级主体功能区规划仍未公布。生态补偿标准体系、生态服务价值评估核算体系、生态环境监测评估体系建设迟缓，缺少统一、权威的指标体系和测算方法。现有重点生态领域的监测评估力量集中在各个部门，无法符合实际工作的必须。

　　最重要的是涉及政策法规建设迟缓。我国目前还没生态补偿的专门法律，现有牵涉到生态补偿的法律规定集中在多部法律之中，缺少系统性和可操作性。尽管近年来有关部门实施了一些生态补偿的政策文件和部门规章，但其权威性和约束性过于。

现有的政策法规也不存在着有法不依、执法不严的现象。　　王福耀分析了生态补偿条例难产的原因。

他指出，缺少法律依据是其中最重要的原因。自2010年起，国务院就将研究制订《生态补偿条例》列为法律计划，正式成立了由国家发改委、财政部、国土资源部、水利部、环保部、林业局等11个部门和单位构成的条例草拟小组，积极开展法律工作。

但该条例至今仍未实施，而《生态补偿法》由于法律条件不成熟期堪称遥遥无期，导致各地区各部门在尝试生态补偿时缺少法律法规依据，许多事宜不能悬而未决。此外，区域制度对生态补偿机制的人为隔绝以及生态效益很无法货币价值取决于也使补偿标准无法落地。

　　生态补偿制度缺位如何解决问题　　针对生态补偿条例缺陷现状，王福耀得出的建议是，抓住已完成《生态补偿条例》的草拟工作，为生态补偿获取法制依据和确保；具体补偿主体，实施获益主体，让好生态仍然是免费的午餐；补偿标准不应按社会、经济、生态分类，细化为一个指标体系，按差异性补偿给当地政府、企业和个人；实施多元、灵活性的补偿方式。　　徐绍史在上述报告中对生态补偿机制创建的进程得出详尽计划。

他回应，将贯彻增大生态补偿投放力度；更进一步具体受益者和保护者的权责，中央政府主要负责管理国家重点生态功能区、最重要生态区域、大型废旧矿区和跨省流域的生态补偿，地方各级政府主要负责管理本辖区内重点生态功能区、最重要生态区域、废旧矿区、集中于饮用水水源地及流域海域的生态补偿。同时，积极开展多元化补偿方式探寻和试点工作。比如，引领和希望研发地区、获益地区与生态维护地区，流域上游与下游通过强迫协商创建纵向补偿关系；大力运用碳汇交易、排污权交易、水权交易、生态产品服务标志等补偿方式，探寻市场化补偿模式；在东江、九龙江、赤水河、滦河、东江湖等，积极开展流域和水资源生态补偿试点；减缓前进祁连山等7个生态补偿示范区建设，积极开展海洋生态补偿试点，在西北地区积极开展沙化土地删除维护补助金试点，在山西、内蒙古、陕西、新疆等省区的生态薄弱区积极开展矿产资源研发生态补偿试点，在中东部地区典型煤矿塌陷区创建土地复垦示范区，在具备条件的地区积极开展耕地及土壤生态补偿试点，积极开展风景名胜区生态补偿试点。

　　另外，要完善设施制度体系，减缓实施生态补偿政策法规，前进生态补偿的制度化和法制化，提高全社会生态补偿意识。要之后实行天然林维护、退耕还林、退牧还草、青海三江源自然保护区等重点生态建设工程，强化荒漠化、石漠化、水土流失综合治理，增强重点流域和区域水污染防治，使生态补偿、生态建设和环境综合治理获得实时前进。

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